UU Otsus Papua: Menakar isi pasal 46 sebatas pencitraan

Oleh: Jhonny Kosamah*

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2021 tentang perubahan atas Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001, Tentang Otonomi Khusus (Otsus) Bagi Provinsi Papua sebagian besar adalah sebagai aturan tertulis yang tidak bisa diterapkan. Sebagaimana tercantum dalam konsideran menimbang poin a, UU Nomor 2 Tahun 2021 Tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua. 

Dengan pertimbangan “bahwa dalam rangka melindungi dan menjunjung harkat martabat, memberi afirmasi dan melindungi hak dasar Orang Asli Papua, baik dalam bidang ekonomi, politik, maupun sosial budaya, perlu diberi kepastian hukum.”

Sekilas poin konsideran menimbang telah lengkap mengakomodir kepentingan Orang Asli Papua yang hendak diwujudkan. Namun, kenyataannya penerapan UU Otsus terus mengalami tarik-menarik antara kepentingan rakyat di satu sisi dan kepentingan pemerintah pusat di sisi yang lain. 

Secara khusus dalam Pasal 46 pada ayat 1, 2 dan 3 Undang-Undang Negara Republik Indonesia belum diimplementasikan. Pemerintah pusat seakan terjebak dalam keadaan dilematis, serta sikap tidak berani untuk membiarkan UU Otsus berlaku sebagaimana mestinya. 

Selaras dengan itu, almarhum mantan gubernur Papua Lukas Enembe dalam bukunya yang ditulis oleh Elpius Hugi menegaskan bahwa “pemerintah hanya memberikan sedikit kewenangan dan dukungan dalam bentuk dana otsus. Kami hanya diberikan umpan, tetapi tidak dengan pancingnya, bagaimana kami bisa mandiri jika kami hanya diberikan umpan saja tanpa alat pancingnya?” (Enembe, 2020:73). 

Pada titik ini timbul semacam pandangan bahwa implementasi Otsus di Papua masih terbatas pada pemberian uang semata. Sejatinya hal ini keliru, sebab yang diharapkan adalah kewenangan penuh untuk mengatur daerah tanpa mendapatkan intervensi pemerintah pusat. 

Dalam konteks hukum, pengaturan mengenai aturan dapat dibedakan atas dua bagian, yaitu norma yang dicita-citakan (das sollen) dan norma yang dapat diimplementasikan (das sein). 

Menelisik lebih dalam, pembahasan seputar isi pasal 46 ayat 1, 2 dan 3 UU Otsus tentang upaya rekonsiliasi sebagai pasal normatif yang masih sulit terlaksana. Penulis memandang bahwa upaya rekonsiliasi dan perdamaian yang terkandung dalam pasal 46 merupakan sebatas hukum yang dicita-citakan (ius constituendum). 

Hal ini dikarenakan pasal 46 ini semacam norma yang tidak pernah dinyatakan dalam praktik. Terdapat beda pandangan antara pemerintah pusat (Jakarta) dan Orang Asli Papua sama-sama mengharapkan kebaikan atas nasib orang Papua, namun masih terjebak kaku dalam idealisme masing-masing. 

Dengan mengamati ambiguitas tersebut, maka penulis menawarkan gagasan konstruktif guna mendaratkan norma ideal tersebut menjadi nyata dalam praktik.

Setelah bebas dari penjajahan kaum kolonial, Indonesia tidak pernah lekang daripada apa itu ancaman dan tantangan. 

Ancaman yang dimaksud tentunya bukan hanya berasal dari luar, melainkan kini berasal dari dalam bangsa sendiri. Ancaman yang paling besar dihadapi adalah radikalisme dan separatisme. 

Ahmad Khoiri dkk. (2021:31) dalam “Menakar NKRI Bubar” menjelaskan, radikalisme secara sederhana dapat dipahami sebagai ancaman kekerasan yang dilakukan dari dalam negeri sendiri, dengan maksud mengganti tatanan pemerintahan sekaligus ideologi dari suatu negara. Sedangkan ancaman disintegrasi adalah ancaman yang berasal dari dalam dan hendak keluar, dengan maksud untuk memisahkan diri sebuah negara yang mapan.

Walaupun sedikit mengalami perbedaan, dampak yang ditimbulkan oleh kedua bentuk ancaman ini sejatinya sama, yaitu rusaknya tatanan suatu negara yang berdaulat.

UU Otsus Papua dibentuk berdasarkan inisiatif pemerintah, guna mengatasi keinginan orang Papua untuk merdeka secara penuh dari pangkuan Ibu Pertiwi. Dengan adanya UU Otsus ini, orang Papua dapat membangun pemerintahannya sesuai dengan ciri kearifan lokalnya sendiri.

Hal ini sekaligus sebagai solusi orang Papua dapat membangun, sekaligus meningkatkan ketertinggalan dari saudaranya yang lain sebagai sesama anak bangsa. Tetapi nyatanya tujuan mulia dari UU Otsus itu hanya sebatas tertulis dalam teks. 

Implementasinya belum mencapai hasil yang memuaskan, secara khusus dalam pasal 46 pada ayat 1, 2 dan 3 sebagai upaya rekonsiliasi bagi Orang Asli Papua.

Menelisik secara holistik bahwa pengaturan pasal 46 ayat 1, 2 dan 3 merupakan buah pikiran yang amat baik sebagai salah satu solusi, dalam menuntaskan permasalahan di Papua.

Permasalahan yang kerap terjadi di Tanah Papua merupakan satu rahasia umum yang diketahui oleh bangsa Indonesia. Orang Papua menuntut dan mendesak agar akar persoalan dituntaskan. Mengutip Kompas, empat akar masalah Papua oleh LIPI, salah satunya, masalah pelanggaran hak asasi manusia (HAM) yang belum terselesaikan. 

Pelanggaran HAM masa lalu yang dilakukan oleh aparat negara terhadap orang Papua masih membekas dalam ingatan. I Ngurah Suryawan menyebutnya sebagai ingatan masa lalu (memoria passionis) yang kelam. Pembunuhan, penembakan, pemerkosaan dan penculikan terjadi secara terbuka dan disaksikan oleh anak-anak korban yang masih selamat.

Penulis menanggapi isi pasal 46 ayat 1, 2 dan 3 tentang rekonsiliasi sebagai titik terang pemerintah dalam menanggapi kasus pelanggaran masa lalu.

Belajar dari negara Afrika Selatan yang berhasil mengakhiri sistem Apartheid yang mengerikan. Rekonsiliasi dipilih sebagai metode ampuh dalam mendamaikan pihak korban dan pelaku. 

Pelaksanaannya tentu membutuhkan keterbukaan dan kesiapan hati yang besar, untuk mengakui kesalahan oleh pelaku dan kerelaan hati untuk menerima permohonan maaf oleh pihak korban. Hanya dengan itu, Afrika Selatan berhasil keluar sebagai negara bersejarah yang merdeka dan penuh damai. 

Hal serupa yang diharapkan untuk segera dipraktikkan di Indonesia, sehingga isi pasal 46 bukan sekadar hukum yang dicita-citakan (ius constituendum).

Bagi penulis, pasal ini merupakan ius constituendum karena tidak pernah diterapkan sejak UU Otsus diberlakukan bagi Papua. Penulis menemukan beberapa poin penting sebagai penghambat penerapan dalam Pasal 46 pada ayat 1, 2, dan 3 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi.

Otonomi Khusus atau Otsus masih dikontrol pemerintah pusat

Polemik revisi UU Otsus makin menegaskan arogansi kebijakan pemerintah pusat di Papua di satu sisi dan di sisi lain melemahnya taji Majelis Rakyat Papua (MRP) sebagai Lembaga representatif Orang Asli Papua (Koten dkk, 2022: 17).

Titik pandang penulis bahwa pemerintah pusat masih mengendalikan Otsus dan banyak mengambil keputusan sepihak. Melalui pengalaman sebagian besar pemimpin pemerintahan di Papua, bahwa Otsus Papua merupakan hal yang belum terlaksana maksimal. Sebaliknya Otsus masih dikontrol pemerintah pusat (Jakarta).

Dapat disebut, misalnya, pembentukan UU Otsus Jilid II yang tetap disahkan walaupun mendapat penolakan oleh sebagian besar orang Papua. Pemerintah Pusat (Jakarta) mengambil alih serta secara sepihak kemudian memaksakan diterapkannya UU Otsus Papua untuk dilanjutkan. Orang Papua seringkali menganggap tindakan intervensi pemerintah tersebut dengan ungkapan bahwa Otsus itu ibaratkan “dong lepas kepala tapi dong yang tahan ekor”. 

Pemerintah dengan tujuan mulia memberlakukan Otsus bagi Papua. Namun, di balik itu pemerintah sekaligus berperan sebagai semacam penghambat implementasi otsus yang maksimal bagi orang Papua.

Bagi penulis, secara khusus pasal 46 ayat 1, 2, dan 3 belum dilakukan karena dianggap sensitif oleh pemerintah. Apalagi kesediaan untuk mengakui kesalahan pelanggaran HAM masa lalu.

Beda pemahaman orang asli Papua dan Pemerintah Pusat (Jakarta) terhadap Implementasi UU Otsus.

Pemerintahan di dunia amat dibutuhkan oleh sebuah negara untuk mewujudkan kesejahteraan bagi rakyatnya. Sebagaimana tertuang dalam pembukaan UUD NRI 1945 alinea keempat. 

Bahwa salah satu pokok tujuan negara adalah mewujudkan kesejahteraan rakyat. Dalam upaya itu, tentunya pemerintah membutuhkan dukungan dari masyarakat guna melakukan kerja sama. 

Hal ini berarti input dari masyarakat dalam pengelolaan pemerintahan yang tepat sasaran amat dibutuhkan. Pemerintah seharusnya memiliki sikap terbuka untuk menerima masukan dari masyarakat, dalam proses penyelenggaraan pemerintahan menuju harapan bersama. Hal ini selaras dengan sistem demokrasi dan merupakan konsekuensi bagi negara Indonesia.

Penulis memahami bahwa ada pula pertentangan maksud di sini, antara pemerintah dan Orang Asli Papua. Orang Papua sebagian menghendaki Otsus sebagai UU yang hadir untuk menyelesaikan persoalan yang kompleks di Tanah Papua. 

Tujuan ini dapat kita jumpai dalam kalangan aktivis kemanusiaan yang mendorong upaya penyelesaian pelanggaran HAM di Papua. Penghayatan akan tujuan Otsus ini sebaliknya dipandang berbeda oleh pemerintah pusat Jakarta. 

Pemerintah pusat Jakarta memaknai Otsus sebagai solusi dalam membangun papua bergaya kapitalis. Bermacam gedung, pertokoan, bandara dan pelabuhan dianggap telah menjawab persoalan ketertinggalan di Papua. 

Namun, yang terjadi adalah orang Papua terus bersuara dan beranggapan bahwa Otsus itu gagal. penulis menyebut keadaan ini seperti pemerintah pusat berusaha menangkap asap ketimbang memadamkan sumber api.

Isi Pasal 46 UU Otsus sebagai ancaman bagi Pemerintah Pusat

Pemerintah pusat seolah menaruh curiga atas upaya penyelesaian HAM di Papua sebagai ancaman bagi negara. Tidak adanya keterbukaan dalam menyelesaikan konflik di Papua menjadi faktor penyebab penyelesaian permasalahan HAM masa lalu yang terus berlarut.

Pemerintah pusat dicurigai orang Papua sebagai masih memandang penyelesaian persoalan HAM sebagai titik rawan bagi tuntutan atas kemerdekaan penuh orang Papua (lepas dari NKRI). Karena dengan melakukan upaya rekonsiliasi maka fakta terungkap bahwa terjadi pelanggaran HAM yang besar atas orang Papua. Titik ini merupakan kesempatan bagi dunia dalam menyuarakan Persoalan HAM Papua dalam tingkat Internasional.

Bagi penulis, Pemerintah pusat mewaspadai adanya ikut campur persoalan internal negara oleh pihak asing. Persoalan keterlibatan pihak asing bagi penulis menjadi bumerang yang menakutkan bagi posisi negara Indonesia. Keadaan ini pada taraf tertentu menjebak Pemerintah sehingga sulit diimplementasikan walaupun telah diakomodir dalam pasal 46 ayat 1, 2, dan 3 UU Otsus Papua.

Pemerintah dalam situasi ini terjebak dalam ambiguitas antara penerapan hukum yang sesuai atau tetap menghindarinya. Jika tetap dihindari penerapan pasal 46 UU Otsus, maka dalam tataran ini Pasal 46 ayat 1, 2 dan 3 sebetulnya adalah sebatas hukum yang dicita-citakan (ius constituendum).

Penutup

Sekelumit tentang isi dalam pasal 46 ayat 1, 2 dan 3 tentang komisi kebenaran dan rekonsiliasi yang telah diakomodir di dalam Undang-Undang Otsus Papua menjadi tantangan besar. Di mana penerapannya dalam praktek seolah menjadi barang tabu yang paling ditakuti. 

Dalam konteks hukum, dapat dibagi menjadi dua bagian yaitu hukum dalam tataran norma ideal atau apa yang dicita-citakan (ius constituendum) dan dalam keadaan prakteknya yang nyata (ius constitutum). Biasanya hukum dalam tataran norma ideal dapat menjadi way of life, pandangan hidup yang dijadikan penentu arah.

Dalam konteks melaksanakan hukum ideal ini kita membutuhkan adanya upaya praktik hukum yang nyata. Bagi penulis, dimuatnya pasal 46 ayat 1, 2 dan 3 tentang komisi kebenaran dan rekonsiliasi merupakan norma tertulis yang sulit diterapkan.

Dalam tataran ini penulis beranggapan bahwa pasal komisi kebenaran dan rekonsiliasi merupakan bentuk cita-cita hukum yang tidak bisa diimplementasikan. Terdapat beberapa poin yang turut memperlambat implementasi pasal 46 ayat 1, 2 dan 3. 

Dapat diuraikan menjadi 3 pokok pembahasan yaitu, pertama otonomi khusus belum diterapkan secara penuh. di mana pemerintah pusat masih memainkan peranan penting dalam mengawal proses pelaksanaan Otsus di Papua; Kedua, beda konsep pemahaman Otsus antara pemerintah pusat (Jakarta) dan Orang Asli Papua. Orang Asli Papua memahami Otsus sebagai pemberian wewenang pusat kepada daerah guna membangun negerinya sendiri. Proses penyelesaian sejarah pelanggaran HAM masa lalu harus diakomodir melalui penerapan UU Otsus secara maksimal. 

Secara khusus pengimplementasian pasal 46 ayat 1, 2 dan 3 tentang komisi kebenaran dan rekonsiliasi;

Ketiga, penerapan pasal 46 UU Otsus dipahami sebagai ancaman. Pemerintah pusat dianggap takut dalam melaksanakan upaya rekonsiliasi sebagai jalan perdamaian.

Komisi kebenaran dan rekonsiliasi dianggap sebagai pengakuan kejahatan negara terhadap orang Papua. ini merupakan titik celah dunia internasional menaruh intervensi atas politik kemerdekaan orang Papua.

Saran

Dengan mengurai persoalan di atas, penulis kemudian menawarkan solusi konstruktif guna membumikan pasal tabu yang belum diimplementasikan. 

Beberapa solusi tersebut diantaranya yaitu:

Pemerintah baik daerah dan terutama pusat harus mengutamakan sikap bertanggung jawab, dalam mendorong upaya pembentukan komisi kebenaran dan rekonsiliasi.

1. Pemerintah secara langsung melakukan pendekatan bersama masyarakat akar rumput guna menampung aspirasi. Kemudian secara bersama mendorong upaya pelaksanaan komisi kebenaran dan rekonsiliasi.
2. Terhadap seluruh pemangku kepentingan pemerintah daerah harus mengupayakan inisiatif sebagai motor penggerak utama dalam implementasi UU Otsus. Sebab jelas tertuang bahwa pemerintah daerah berupaya dalam membentuk komisi kebenaran dan rekonsiliasi. Dengan dorongan yang getol dilakukan pemerintah daerah, maka yakin perwujudan norma ideal itu bisa jadi kenyataan. Tanggung jawab penting bagi Negara Indonesia adalah dalam upaya perwujudan hukum yang semakin baik. Komisi kebenaran dan rekonsiliasi adalah satu keputusan hukum berbobot apabila dilaksanakan dengan hati terbuka serta penuh tanggung jawab. Jika tetap bertahan menunggu hilangnya sejarah kekerasan pelanggaran HAM, maka tidak ada ubahnya kita merawat benih-benih kehancuran bagi keutuhan NKRI tercinta. (*)

*Penulis adalah mahasiswa Universitas Cenderawasih Papua